بایسته های اجرای تهای کلی اصل 44 قانون اساسی در صنعت بیمه

                                                                         باسمه تعالی

بایسته های اجرای تهای کلی اصل 44 قانون اساسی در صنعت بیمه :

 فرصتی برای دولت جدید 

                                                                                         سیدبهزادپورسید                           

چند سالی است که به تناسب عضویت در شورایعالی بیمه با مسائل صنعت بیمه آشنا گشته ام و به لطف صاحب نظران این حوزه مشکلات آنرا از نزدیک درک کرده ام و در پی آن سخن از اجرای تهای کلی اصل 44 قانون اساسی را در حوزه بیمه مورد تاکید قرار داده ام , برای مثال رجوع کنید به : [1]

-          اصل 44 قانون اساسی و صنعت بیمه : از شعار تا عمل  : شنبه 28 آبان 1390

-          تاثیر تهای کلی اصل 44 بر وم رقابت در بازار بیمه : چهارشنبه 12 فروردین 1390

معذلک بنظر میرسد در عمل تگزاران باور چندانی به اجرای این تها در حوزه صنعت بیمه ندارند . معذلک نگارنده از آنجایی که اجرای این تها را - که از سوی مقام معظم رهبری در سال 1384 ابلاغ گردید و زنجیره آن با تصویب قانون نحوه اجرای آن در سال 1387 از سوی مجلس شورای اسلامی تکمیل گردید – یگانه راه حل نجات اقتصاد کشور و رفع مشکلات جاری میداند معتقدم که این قانون و تهای ابلاغی چندان جدی گرفته نمیشود و احتمالا بسیاری نیز در بخش دولتی تمایلی به اجرای آن ندارند و برخی نیز صنعت بیمه را مشمول آن نمیدانند حال آنکه به نص صریح رهبری این تها همه فعالیتهای اقتصادی و برنامه ریزی های اقتصادی را در بر می گیرد و هدف آن شتاب بخشیدن به رشد اقتصاد ملی , گسترش مالیکت در سطح عموم مردم به منظور تامین عدالت اجتماعی , ارتقای کارآیی بنگاههای اقتصادی و بهره وری منابع مادی و انسانی و فناوری , افزایش رقابت پذیری در اقتصاد ملی , کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیتهای اقتصادی , افزایش سطح عمومی اشتغال و تشویق مردم به پس انداز و سرمایه گذاری و بهبود  درآمد خانوارها ذکر شده است .

با عنایت به این نکات بنظر میرسد ضرورت دارد روح تهای کلی اصل 44 قانون اساسی در صنعت بیمه هم به جریان افتد و این سیاتها در این حوزه نیز مورد توجه قرار گرفته و اجرایی گردد . در شرایط کنونی که با تغییر دولت تهای جدید اقتصادی در کشور حاکم میشود و بطور طبیعی آثار آن در وزارت امور اقتصادی و دارایی و به تبع آن در بیمه مرکزی هم قابل مشاهده خواهد بود بنظر میرسد فرصت مناسبی است که مجددا این تها بازخوانی شده و اجرای ان در حوزه صنعت بیمه هم مد نظر قرار گیرد . روی سخنان در این نوشته وزیر محترم امور اقتصادی و دارایی و رئیس کل بیمه مرکزی است بعنوان سکاندارن تگذاری در سنعت بیمه است تا رویکرد مجددی را بر اجرای این تها داشته باشند . در این مختصر سعی شده فقط با استفاده از اصول کلی تهای اصل 44 قانون اساسی به رئوس برخی از این تها اشاره شود که حاکمیت آن ها در صنعت بیمه اامی بنظر میرسد , اجرایی شدن این تها نیازمند اصول و قواعد اجرایی و برنامه ریزی لازم است که خود فرصت دیگری می طلبد و اگر اجرای این تها در اولویتهای اجرایی وزارت امور اقتصادی و دارایی و بیمه مرکز قرار گیرد برای اجرای آنها میتوان براحتی برنامه ریزی نمود . اما این اصول عبارتند از :

1-     ممنوعیت فعالیت اقتصادی جدید دولت در صنعت بیمه ( گروه یک ماده 2 قانون نحوه اجرای تهای کلی اصل 44 قانون اساسی ) و اام دولت به واگذاری هشتاد درصد از ارزش مجموع سهام بنگاههای دولتی در فعالیتهای صنعت بیمه در گروه 2 ماده قانون ( بیمه البرز , بیمه آسیا , بیمه دانا ) و اام دولت بر حفظ و تداوم فعالیتهای بیمه ای گروه 3 ماده 2 منحصرا در بیمه مرکزی و بیمه ایران . بر این اساس هرگونه مالکیت جدید , مشارکت و مدیریت دولت و یا شروع فعالیت در گروه یک ( سایر شرکتهای بیمه ای اعم از موجود یا در حال تاسیس و یا جدید التاسیس ) بر طبق تبصره 2 ماده 3 این قانون ممنوع است . اگر توجه کنیم این ممنوعیت شامل هر نوع مشارکت و مالکیت سهام و سرمایه گذاری بطور مستقیم یا غیر مستقیم اعم از اینکه از طریق بیمه های دولتی یا بانکهای دولتی و یا سهام دولت در سایر شرکتها اعم از بانکها و بیمه و سایر شرکتها باشد خواهد بود . متاسفانه نهادهای نظارتی بخشی یعنی بیمه مرکزی و یا نهاد نظارتی اصلی این قانون یعنی شورای رقابت و مرکز ملی رقابت دارای ابزارهای نظارتی لازم در این باره نمی باشند زیرا اجرای این حکم بطور طبیعی نیازمند رصد و بررسی مستمر تغییرات سهام شرکتهاست ولی اجرای این حکم رمز اصلی تهای خصوصی سازی مندرج در قانون نحوه اجرای تهای کلی اصل 44 قانون اساسی است . نکته مهم اینست که بنظر میرسد بخشی از سهام یه شرکت بیمه ای که در اجرای این تها هم واگذار شده اند هم اکنون در تملک سهام عدالت است که البته معلوم نیست آیا واقعا مالکیت خصوصی در باره آنها تحقق یافته است و آیا مالکین این سهام قیمت سهام خود را پرداخته اند یا خیر قابل بررسی است .

متاسفانه رویکرد جاری در بسیاری از  شرکتها و نهادهای عمومی و دولتی و همچنین بانکهای کشور تاسیس شرکت بیمه در کنار سایر فعالیتهای اقتصادی است و این امر باعث شده تا دولت عملا از این طریق و البته با واسطه مبادرت به سرمایه گذاریهای جدید در شرکتهای بیمه نماید , امری که به وضوح با تهای کلی اصل 44 قانون اساسی مغایرت دارد .

2-      بر طبق بند الف ماده 4 قانون نحوه اجرای تهای کلی اصل 44 قانون اساسی در حوزه فعالیتهای اقتصادی گروه یک سرمایه گذاری , مالکیت و مدیریت منحصرا در اختیار بخش غیر دولتی است و بخش غیر دولتی نیز شامل بخشهای خصوصی , تعاونی و موسسات عمومی غیر دولتی است . لذا دولت مکلف است ضمن عدم مداخله و صرفا اعمال ت و نظارت , حمایتهای لازم را از بخش غیر دولتی بعمل آورد و این امر خصوصا برای بخش تعاونی دارای اولویت است . در تهای کلی اصل 44 قانون اساسی برای نخستین بار شکل جدید از شرکتها با نام شرکت تعاونی سهامی عام مورد شناسایی قرار گرفت و مقرر شد تا سهم بخش تعاون در اقتصاد کشوز به 25% برسد و از جمله بر طبق ماده 9 دولت مکلف شد تا به تشکیل شرکتهای تعاونی سهامی عام کمک نموده و مشوقهای لازم را برای آنان اعمال نماید . با این فرض دولت مکلف است حوزه صنعت بیمه را جز در گروه سه یعنی بیمه مرکزی و ایران و جز در گروه دو به میزان حداکثر 20% از ارزش فعالیتهای اقتصادی این بخش مابقی را که در گروه یک قرار میگیرد به بخش خصوصی واگذار نماید و حمایتهای لازم را نیز خصوصا برای شرکتهای تعاونی بعمل آورد . با این فرض اولا ممنوعیت ورود شرکتهای تعاونی به بخش بیمه برداشته شده و ثانیا بر دولت لازم است تا به تقویت بخش خصوصی اقدام نموده و از ورود آنها و فعالیتشان حمایت کند .

3-     یکی از اهداف تهای کلی اصل 44 قانون اساسی ارتقای کارآیی بنگاههای اقتصادی ذکر شده است . ایجاد این کارآیی در گروی اقتصادی شدن عرصه فعالیتهای شرکتهای بیمه , بازار رقابتی , آموزش نیروی انسانی و ارتقای دانش و فناوری است . بنظر میرسد سطح دانش بیمه در کشور پائین است و نیرو انسانی فعالی در این حوزه از آموزشهای لازم برخوردار نیست , ضمن اینکه مدتهاست شرکتهای بیمه از تجارب جهانی دور مانده اند و لذا در عرصه اعمال حاکمیت دولت مکلف به ایجاد فضای مناسب رقابتی برای چنین امری است . بررسی تهای اعمال شده در این حوزه نشان دهنده خلاء های جدی برای این امر است .

4-     جلوگیری از ایجاد انحصار و رقابت پذیری یکی از اهداف عمده قانون اجرای تهای کلی اصل 44 قانون اساسی است رقابت مستم فضایی غیر انحصاری برای فعالیت اقتصادی است . قطعا بازاری که بیش از 50% سهم آن در اخیتار شرکتهای دولتی است نمیتواند بازار رقابتی محسوب شود . این بازار قطعا با تعریف بند 12 ماده 1 قانون بازاری انحصاری است و اگر چه بنظر میرسد تعیین انحصاری بودن بازار بر عهده شورای رقابت است و در عین حال وظیفه مقابله با انحصار هم بر عهده این شوراست اما عملا شورای رقابت نشان داده که از توانایی لازم برای مقابله با بازار انحصار خصوصا نسبت به انحصار دولتی برخوردار نیست و البته در مواردی هم نشان داده که در حوزه هایی خارج از صلاحیت خود فعالیت مینماید . معذلک بر اساس آخرین اطلاعات بیمه مرکزی در سال 91 سهم بیمه ایران در حق بیمه تولیدی در صنعت بیمه 46/4 % و سهم بیمه آسیا 2/10 % و سهم بیمه البرز 3/50 % و سهم بیمه دانا 2/50 % بوده است با احتساب سهم دولت در این سه شرکت اخیر که جزء گروه 2 از فعالیتهای بازار هستند و سهم بیمه ایران که جزء گروه سه قرار میگیرد به وضوح معلوم است که سهم بخش دولتی از حق بیمه تولیدی در سال 1391 افزون بر  50 % است . آیا در بازاری که دولت بیش از 50% سهم مبادلات آنرا بر عهده دارد میتوان ادعای رقابتی بودن فعالیتها را نمود ؟ در چنین بازاری چگونه اامات رقابت , قیمت گذاری و . قابل اجراست ؟ برای ایجاد رقابت و باز کردن فضا برای فعالیت بخش خصوصی و تعاونی بطور طبیعی لازم و ضروری است تا سهم دولت از این بازار کاسته شود والا در این شرایط چگونه میتوان انتظار داشت تا شرکت جدید التاسیس بیمه امکان فعالیت در این بازار را بیابد ؟در این خصوص لازم است به این نکته توجه شود که اگر بنا باشد دولت بر اساس حکم تهای کلی اصل 44 قانون اساسی سهم خود را در فعالیتهای گروه 2 به میزان 20% بازار حفظ نماید و همچنین با وجود شرکتهای بیمه در گروه 3 که منحصرا دولتی هستند هم سهمی بالای 50% در بازار را داشته باشد این بدین معنی است که تهای کلی اصل 44 قانون اساسی دچار تعارض درونی است که عملا با احتساب گروه 3 و 2 سهمی بالای 70% از بازار بیمه در اختیار دولت قرار خواهد گرفت . فرض رقابت مستم اینست که سهم دولت از ارزش فعالیتهای اقتصادی در این صنعت با احتساب تمامی گروه های سه گانه منظور شود .  بر این اساس ایجاد فضای رقابتی در بازار بیمه مستم آنست که دولت به نحو جدی سقفی برای فعالیتهای اقتصادی خود در بازار بیمه منظور نماید و فضای رقابت را برای ورود بخش خصوصی و تعاونی باز نموده و سهم آنان را از بازار افزایش دهد . این امر نیازمند لوازمی است از جمله اینکه :

-          کاهش سهم دولت در بازار بیمه

-          کاهش مالکیت و مدیریت و سرمایه گذاری بخش دولتی در صنعت بیمه

-          توسعه سرمایه انسانی و ارتقای دانش و کارآیی

-          واگذاری واقعی سهم خود در گروه 2 از طریق واگذاری مالیکت و مدیریت سهام خود در سه شرکت بیمه آسیا و البرز و دانا . البته توجه به این نکته هم لازم است که سهم 20% دولت از ارزش فعالیتهای اقتصادی در گروه 2 بر طبق تبصره 1 بند ب ماده 3 قانون برای حفظ حاکمیت دولت , استقلال کشور , عدالت اجتماعی و رشد و توسعه اقتصادی ضروری دانسته شده است و البته در صنعت بیمه این حکم دارای تفاوتی است و آن هم وجود شرکت بیمه ایران د گروه 3 است که سهمی بالای 50% ارزش کل بازار را در اختیار دارد , در اینصورت آیا واقعا با فرض وجود این شرکت در گروه 3 نیازمند سهم 20% در گروه 2 هم خواهد بود ؟ این تعارضی است که در تهای کلی اصل 44 قانون اساسی در صنعت بیمه قابل مشاهده است و احتمالا باید ضرورت این حکم را نفی نمود و البته این کار از طریق استفساریه از مجلس شورای اسلامی هم قابل اقدام است .

-          تنظیم ضوابط لازم ومقررات برای اجاد فضای رقابتی در اجرای سیاتهای کلی اصل 44 قانون اساسی برای افزایش سهم بخش خصوصی از بازار

5-     یکی از اهداف عمده تهای اصل 44 قانون اساسی همانطوریکه هم در تها درج شده و هم در بیانان مقام معظم رهبری مورد تصریح قرار گرفته است رعایت عدالت در کنار تهای خصوصی سازی است . بر این اساس دولت باید از وظایف تصدی گری خود بکاهد و عمده هم و غم خود را بر تگذاری و نظارت که از مقوله حاکمیتی است قرار دهد . این نکته مهمی است یعنی وظیفه دولت تنظیم بازار است و وظیفه تنظیم بازار مستم وجود قوانین و مقررات تنظیم بازار برای تضمین رقابت پذبری از یک سو و از سوی دیگر وجود نهادهای نظارتی قوی و نهادهای رگولاتوری است . در کشور دولت تا کنون از طریق بیمه مرکزی به این امر مبادرت نموده . در اینصورت لازم است بیمه مرکز از تصدی های خود در دخالت در بازار و حتی عملیات بیمه گری اتکایی بکاهد  وبازار ر ا به شرکتهای بیمه واگذار نماید و در عوض وظیفه اصلی خود نظارت در بازار قرار دهد . در بند ه تهای ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری بر وم تداوم اعمال حاکمیت دولت از طریق تگذاری و اجرای قوانین و مقررات و نظارت و جلوگیری از ایجاد انحصار تصریخ شده است . در این خصوص علی الاصول باید همانطوریکه دولت در اجرای تهای کلی اصل 44 قانون اساسی باید به باز تعریف نقش خود اقدام نماید بنظر میرسد ضروری است که جایگاه و نقش بیمه مرکزی در صنعت بیمه مجددا بر مبنای این تها تصریح شود بدین معنا که ضروری است بعد تگذاری از منظر حاکمیتی در بیمه مرکزی همراه با ایجاد ابزارهای نظارتی لازم برای تضمین شرایط رقابتی در بازار مورد توجه جدی قرار گیرد و لذا بیمه مرکزی هم باید نقش و جایگاه خود را در این صنعت یکبار دیگر تعریف نماید و اعمال تصدی را رها نموده و صرفا بر اعمال حاکمیتی تمرکز نماید و این به معنای بازتعرف نقش بیمه مرکزی در صنعت بیمه خواهد بود .

در خاتمه باید تاکید نمود که وجود تهای کلی اصل 44 قانون اساسی و قانون مصوب مجلس در این باره در کنار تغییر دولت و حضور افراد جدید  و شرایط جاری اقتصادی کشور فرصت مناسبی است تا یکبار دیگر این قوانین و مقررات در اجرای تهای کلی اصل 44 قانون اساسی مورد توجه دوستان در صنعت بیمه قرار گیرد و انشاءالله از این طریق بتوانیم شاهد رشد و شکوفایی صنعت بیمه و بازار رقابتی در این حوزه گردیم . دولت جدید در زمانی فعالیت خود را آغاز نموده که کشور در حوزه اقتصاد دچار چالشهای جدی است و لذا فرصتی برای آزمون و خطا وجود ندارد . ضمن اینکه وجود اسناد بالادستی چون تهای کلی اصل 44 قانون اساسی راهی است که فراروی دولت قرار دارد تا عقب ماندگی های قبلی را در این باره جبران نماید . تهای کلی و اسناد بالادستی که متاسفانه در دولتهای قبل تا حدود زیادی به فراموشی سپرده شده هم اکنون ابزار مناسبی برای جبران عقب ماندگی هاست به شرطی که تگذاران ما در دولت جدید بدان باور داشته و خود را در اجرای آن ملتزم بدانند . البته صنعت بیمه مشکلات دیگری هم دارد که در فرصتهای آینده بدان خواهیم پرداخت .

استرداد لایحه تجارت : خبری خوش و امیدوار کننده

سرنوشت عجیب لایحه تجارت و تصمیم عجولانه مجلس در مورد آن

نقد و بررسی یک مصوبه مجلس شورای اسلامی